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Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional s/ amparos y sumarísimos.

D. 45. XLV.
RECURSO DE HECHOIR A CSJN

DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION LEGITIMACION.pdf.DICTAMEN DEL PROCURADOR DE LA CORTE

VER DICTAMEN DEL PROCURADOR
Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional
s/ amparos y sumarísimos.
-1-
Buenos Aires, 24 de mayo de 2011
Autos y Vistos:
Que esta Corte ha señalado en diversas oportunidades su preocupación por la litigiosidad en materia previsional (Fa-llos: 328:566; 330:4866, entre otros), y ha puesto énfasis en la necesidad de contar con información relevante para el análisis de decisiones que puedan trascender del marco de la causa en las que se adoptan (acordada 36/09).
Por ello, el Tribunal resuelve: requerir a la Administra-ción Nacional de la Seguridad Social que suministre en el plazo de 30 días los datos que se detallan en el anexo de la presente. Notifíquese. RICARDO LUIS LORENZETTI – ELENA I. HIGHTON de NOLAS-CO – CARLOS S. FAYT – ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI – JUAN CARLOS MAQUEDA – E. RAÚL ZAFFARONI – CARMEN M. ARGIBAY.
ES COPIA
-2-
D. 45. XLV.
RECURSO DE HECHO
Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional
s/ amparos y sumarísimos.
-3-
ANEXO
a) Cantidad de reclamos administrativos pendientes de reso-lución relacionados con el cálculo del haber inicial
b) Cantidad de reclamos administrativos pendientes de reso-lución relacionados con la movilidad de las jubilaciones y pensiones.
c) Cantidad de causas judiciales actualmente en trámite ini-ciadas por beneficiarios del sistema previsional en las que se reclama un ajuste de la prestación.
d) Cantidad de causas en las que se ha consentido la movili-dad ordenada según criterios jurisprudenciales estableci-dos o se ha desistido de recursos interpuestos, conforme la autorización conferida por la resolución de la Secre-taría de Seguridad Social número 955/08.
e) Cantidad de recursos extraordinarios deducidos en cada uno de los tres últimos años por la ANSeS contra las sen-tencias de la Cámara Federal de la Seguridad Social.
f) Cantidad de sentencias firmes que ordenan el reajuste de los haberes que se encuentran pendientes de cumplimiento.
g) Cantidad de sentencias que han sido íntegramente cumpli-das en cada uno de los últimos cinco ejercicios fiscales, con indicación de los importes en efectivo y títulos de deuda que resultaron necesarios para su cancelación.
h) Cantidad de causas en las que los actores han promovido procesos de ejecución de sentencias.
i) Cantidad de beneficiarios del sistema previsional, deta-llando su composición según tramos de haberes.
j) Fondos presupuestarios destinados al pago de sentencias en el corriente año, proporción sobre el total de eroga-ciones y proyección de casos a liquidar.
-4-
k) Medidas adicionales que se hayan adoptado para resolver las peticiones de los interesados de un modo acorde a los lineamientos fijados por esta Corte, a fin de evitar con-flictos innecesarios o prolongar los existentes. RICARDO LUIS LORENZETTI – ELENA I. HIGHTON de NOLASCO – CARLOS S. FAYT – ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI – JUAN CARLOS MAQUEDA – E. RAÚL ZAFFARONI – CARMEN M. ARGIBAY.
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION CI ESTADO NACIONAL
S.c., D.45, L.XLV. 01J . / Q:? ¿; 1 ¿; Á’/. / (RECURSO DE HECHO)
Q/JӎJ-OUFactt:J-/l, eYen6FaC ae ca Q/YactOR
s u p r e m a C o r t e:
-1-
A fs. 210 de los autos principales (a los que corresponderán las
citas siguientes), la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social -Sala
3- revocó la sentencia de primera instancia y desestimó la acción de amparo del
Defensor del Pueblo de la Nación, por carecer de legitimación activa, para que se
condenara al Estado Nacional a otorgar la movilidad del beneficio previsional a
los jubilados y pensionados que, al mes de enero de 2002, no hubieran tenido un
ajuste equivalente al aumento del índice de salarios nivel general elaborado por el
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y obtuvieran así, a partir de
la fecha de la demanda, idénticos derechos a los reconocidos por la sentencia de
la Corte ene! caso “Badaro”, al tiempo que se declarara la inconstitucionalidad
delart.7°, inc. 2° de la ley 24.463.
Para así decidir, en lo que aquí interesa, los integrantes de la
Cámara tuvieron en cuenta los precedentes de Fallos: 319:1828; 323:4098 y
326:4600, en los cuales la Corte había denegado al Defensor del Pueblo
legitimación para entablar demanda. Señalaron, además, que, por razones de
economía procesal, adherían a los términos del dictamen del Fiscal General
subrogante, cuyos fundamentos sucintamente consistieron en que: (i) surge del
arto 86 de la Consti!ución Nacional y de las disposiciones de los arts. 16 y 27 de la
ley 24.284 que el Defensor del Pueblo no puede impugnar judicialmente una ley,
pues tales normas sólo le permiten actuar en el ámbito de la Administración
Pública; (ii) en este caso no se encuentran afectados derechos de incidencia
colectiva, toda vez que están plenamente individualizados cada uno de los sujetos
afectados y (iii) en consecuencia, la pretensión del Defensor es una petición
genérica que se asemeja a la acción de clase que existe en el derecho extranjero
pero que no está prevista en nuestro ordenamiento positivo.
-I1-
Disconforme con este pronunciamiento, el Defensor del
Pueblo de la Nación interpuso el recurso extraordinario de fs. 214/234, el que
denegado a fs. 257 da origen a la presente queja.
En lo sustancial, considera que: (i) se incurre en una
interpretación errónea de la Constitución Nacional, en especial de los arts. 43 y
86; (ii) la sentencia se funda en fallos que no son aplicables a este caso; (iii) en el
sub lite lo que se pretende es que se les reconozca a los jubilados y pensionados el
derecho a la movilidad que exige el arto 14 bis de la Constitución Nacional, razón
por la cual fue acertada la decisión de la sentencia de primera instancia en cuanto
determinó que correspondería a cada beneficiario presentarse en sede
administrativa a fin de demostrar su perjuicio; (iv) se ha omitido tomar en cuenta
que el arto 43 de la Constitución Nacional faculta al Defensor del Pueblo a
interponer acciones de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas
y que, en su caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma; (v) el
arto 86 de la Constitución Nacional establece que el Defensor del Pueblo tiene
legitimación procesal sin hacer referencia acerca de las autoridades contra las que
podrá entablar demanda cuando por su accionar violenten preceptos
constitucionales; (vi) el desconocimiento de su legitimación equivale a que a
cientos de personas cuya edad, en su mayoría, oscila entre los 80 y 90 años que
padecen de salud precaria, falta de recursos o de ayuda se les impida el acceso a
la justicia y, por ende, al derecho constitucional de la movilidad previsional y
(vii) la acción entablada no tiene por finalidad la protección de un interés
meramente patrimonial e individual, sino que esencialmente se propone
restablecer para todo el conjunto afectado un derecho constitucional que le es
retaceado por el Estado Nacional.
-III –
Considero que el recurso extraordinario es formalmente
admisible, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia asignada a
S.e., DA5, L.XLV.
normas de carácter federal (arts. 43 y 86 de la Constitución Nacional) y la
decisión ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14, inc.
3° de la ley 48). Al respecto, es preciso destacar que, encontrándose en discusión
el alcance que cabe dar a normas de derecho federal, la Corte no se encuentra
limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que
le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311 :2553;
314:529; 316:27; 321 :861, entre muchos otros).
-IVEn
pnmer lugar corresponde exammar la legitimación del
Defensor del Pueblo para promover el presente amparo, pues según la conclusión
a la cual se arribe podría tomarse inoficioso el tratamiento de los restantes
planteos formulados por el recurrente. Ello así, toda vez que dilucidar la cuestión
relativa a la legitimación procesal del actor constituye un presupuesto necesario
para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal
(Fallos: 323:4098), debe tenerse en cuenta al respecto que la justicia nacional no
procede de o,ficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es
requerida a instancia de parte (art. 2° de la ley 27).
Sobre este aspecto, es menester señalar que la existencia de
“causa” presupone la de “parte”, esto es la de quien reclama o se defiende y, por
ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del
proceso, debiéndose demostrar la existencia de un interés jurídico suficiente o que
los agravios expresados la afecten de manera suficientemente directa o sustancial,
que posean suficiente concreción e inmediatez para poder procurar dicho proceso
a la luz de las pautas establecidas en los arts. 41 a 43 de la Constitución Nacional
(Fallos: 331: 1364).
El Tribunal en Fallos: 330:2800, al precisar el alcance de los arts.
43 y 86 de la Constitución Nacional en referencia a la legitimación procesal del
Defensor del Pueblo para iniciar acciones judiciales, sostuvo que el ordenamiento
jurídico contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se
caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el
proceso, como partes legitimadas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial
en el que aquél se controvierte. En estos casos -dijo- se produce una
disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de
la respectiva relación sustancial (Piero Calamendrei, Instituciones de Derecho
Procesal, Traducción de la 2a Edición Italiana, Volumen 1, pág. 261 Y sgtes.;
Francesco Carnelutti, Instituciones del Proceso Civil, Traducción de la sa Edición
Italiana, Tomo 1, págs. 174 y sgtes.; Hugo Alsina, Tratado Teórico Práctico de
Derecho Procesal Civil y Comercial, segunda edición, Tomo 1, 1956 págs. 388 y
sgtes.).
En ese orden consideró como legitimado anómalo o
extraordinario al Defensor del Pueblo de la Nación.
Sin embargo, es menester destacar que aun cuando la reforma
constitucional de 1994 amplió el espectro de sujetos legitimados para accionar e
incluyó en él al Defensor del Pueblo- por la vía prevista en el arto 43 que
tradicionalmente estaba limitada a aquellos que fueran titulares de un derecho
subjetivo individual, esta amplitud no se dio para la defensa de cualquier derecho,
sino sólo con relación a los procedimientos tendientes a proteger ciertos derechos
de incidencia colectiva (conf. dictamen de este Ministerio Público del 30 de
noviembre de 2001 publicado en Fallos: 326:3007, en la que V.E. rechazó la
acción de amparo por carecer la actora de legitimación).
Por tal motivo, estimo que, a fin de determinar la legitimación del
Defensor, resulta significativo examinar la naturaleza de los derechos e intereses
que constitucionalmente está llamado a proteger.
A partir de la causa H.270.XLII. “Halabi, Ernesto clP.E.N. – ley
25.873 – dto. 1563/04 si amparo ley 16.986”, sentencia del 24 de febrero de 2009
(Fallos: 332: 111), V.E. estableció las pautas a los fines de dirimir las cuestiones
referidas a la legitimación procesal, para lo cual consideró que era necesario
determinar, en primer lugar, cuál es la naturaleza jurídica del derecho cuya
salvaguarda se procura mediante la acción deducida, en segundo término,
S.c., DAS, L.XLV.
establecer quiénes son los sujetos habilitados para articularla y bajo qué
condiciones puede resultar admisible y finalmente, cuáles son los efectos que
derivan de la resolución que en definitiva se dicte.
En cuanto a la naturaleza jurídica del derecho cuya salvaguarda
se procura, la Corte distinguió tres categorías: individuales, de incidencia
colectiva que tienen por objeto bienes colectivos y de incidencia colectiva
referentes a intereses individuales homogéneos.
El Tribunal definió el contorno de cada una de las categorías
enunciadas, así sobre la primera dijo que a ella se refiere el primer párrafo del arto
43 de la Constitución Nacional que consagra la acción de amparo. Dicha vía recordó-
está destinada a obtener la protección de derechos divisibles, no
homogéneos. y se caracteriza por la búsqueda de la reparación de un daño
esencialmente .individual y propio de cada uno de los afectados, los cuales son los
.únicos legitimados para promover dicha acción.
Señaló con referencia a los derechos de incidencia colectiva
(segunda categoría) que ellos tienen por objeto bienes colectivos indivisibles, los
efectoS de la decisión repercuten sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay
beneficio directo para el individuo que ostenta la legitimación y son ejercidos por
el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés
colectivo y el afectado.
Con respecto a los derechos enunciados en la tercera categoría
expresó que ellos derivan del segundo párrafo del arto 43 de la Constitución
Nacional, tales como los derechos personales o patrimoniales derivados de
afectaciones al ambiente y a la competencia, de los derechos de los usuarios y
consumidores como de los derechos de sujetos individualizados.
Se dijo en aquel precedente que en estos casos no hay un bien
colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin
embargo hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos
y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea.
La procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación
de una causa fáctica común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto
colectivo de ese hecho, la constatación de que el ejercicio individual no aparece
plenamente justificado. Sin perjuicio de ello, también procede cuando, pese a
tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección,
sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los
sectores afectados.
El segundo elemento consiste en que la pretensión debe estar
concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede
peticionar. De tal manera, la existencia de causa o controversia, en estos
supuestos, no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufra en
su esfera, sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de
sujetos al estar afectados por un mismo hecho.
El tercer elemento está dado por la constatación de una clara
afect¿;lción del acceso a la justicia. Hay una homogeneidad fáctica y normativa
que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos
expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la
prueba del daño (conf. considerando 12 del Fallo citado).
Cabe agregar a ello que debe tratarse de un grupo de personas
para las cuales la defensa aislada de sus derechos no es eficaz, debido a que la
medida de la lesión, individualmente considerada, es menos relevante que el costo
de litigar por sí mismo (Fallos: 322:3008, considerando 14, disidencia del juez
Petracchi).
El Tribunal frente a la ausencia de una ley que reglamentara el
ejercicio efectivo de tales derechos consagró la acción de clase, cuya procedencia
la supeditó a la verificación de una causa fáctica común, una pretensión procesal
enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y a la constatación de
que el ejercicio individual no apareciera plenamente justificado.
En cuanto al sujeto legitimado para accionar en defensa de tales
derechos, la Corte reafirmó que era perfectamente aceptable dentro del esquema
S.C., DA5, L.XLV.
de nuestro ordenamiento jurídico que un afectado, el Defensor del Pueblo o
determinadas asociaciones deduzcan, en los términos del citado segundo párrafo
del arto 43, una acción colectiva con análogas características y efectos a la
existente en el derecho norteamericano (conf. considerando 19 in fine del fallo
“Halabi” citado, con remisión al considerando 17 y sus citas de Fallos: 328: 1146).
Sentado lo expuesto, entiendo que el asunto, según los términos
en que ha sido entablada la demanda, radica en determinar si concurren los
recaudos exigidos por el Tribunal para que proceda la acción de clase sobre la
base de examinar si los intereses colectivos de incidencia individual que el
Defensor del Pueblo invoca representar son homogéneos.
A tales fines corresponde tener particularmente en cuenta que la
eficacia de las garantías sustantivas y procesales debe ser armonizada con el
ejercicio individual de los derechos que la Constitución también protege y que la
Corte al consagrar pretoriamente la acción de clase para la defensa de los
derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos
ha hecho especial hincapié en el sentido de que “en la búsqueda de la efectividad
no cabe recurrir a criterios excesivamente indeterminados alejados de la
prudencia que dicho balance exige” (conf. considerando 12 in fine, del fallo
“Halabi” citado).
Tal como se vio, en esta causa el Defensor del Pueblo pretende
que se condene al Estado Nacional a otorgar la movilidad del beneficio
previsional a los jubilados y pensionados que, al mes de enero de 2002, no
hubieran tenido un ajuste equivalente al aumento del índice de salarios nivel
general elaborado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) con
arreglo a la sentencia de la Corte en el caso “Badaro” y que se declare la
inconstitucionalidad del arto 7°, inc. 2° de la ley 24.463.
Planteada la litis en tales términos, a mi modo de ver, no es
posible identificar qué elementos homogéneos tiene la pluralidad de sujetos
que el Defensor intenta representar para pretender la aplicación de los precedentes
“Badaro” (Fallos: 329:3089 y 330:4866), o dicho en otros términos, no se puede
determinar la homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar
razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa
juzgada que en él se dicte. Ello, ante la imposibilidad de establecer si el
colectivo de beneficiarios de esta acción accedieron a la condición de jubilados y
pensionados sobre la base del mismo régimen jurídico que el actor Badaro, cuál
es el monto de sus haberes o cuándo obtuvieron el beneficio.
En efecto, en dichos precedentes, Badaro había accedido al
beneficio jubilatorio en los términos de la ley 18.037 -derogada por su similar
24.241-, tenía un haber previsional superior a los $ 1.000 Ya la fecha del fallo
no había recibido incrementos (conf. considerando 10 de Fallos: 329:3089).
La Corte, al pronunciarse sobre el reclamo del actor, diferenció
distintos grupos que integraban el colectivo de beneficiarios según el monto de
sus haberes, así pues los que cobraban el haber mínimo; los que habían recibido
un suplemento por movilidad equivalente al 10% Y los que percibían haberes
superiores a $ 1.000 Y que no habían recibido incremento alguno (conf.
considerando 10 del fallo cit.).
Por ese motivo, la Corte exhortó a las autoridades responsables,
como forma’ de dar mayor seguridad jurídica, a que se dictara una ley que
estableciera pautas de aplicación permanentes que aseguraran el objetivo
constitucional de la movilidad jubilatoria y a que se emitiera una reglamentación
prudente a fin de facilitar el debate anual sobre la distribución de los recursos
(conf. argo de considerando 24, Fallos: 330:4866) y destacó con particular énfasis
que la decisión sólo comprendía el caso del actor.
Entiendo que si bien el criterio de la Corte a partir del caso
“Halabi” se orienta en el sentido de que la falta de reglamentación y la
inexistencia de una acción de clase en nuestro ordenamiento jurídico no pueden
constituirse en óbice del ejercicio de derechos constitucionales reconocidos, en el
caso particular del Defensor del Pueblo, cuyo objeto es la defensa del interés
colectivo, resulta razonable concluir que el alcance de su representación no debe
-_.~—————-
S.c., DAS, L.XLV.
involucrar en forma indiscriminada a toda la comunidad cuando los intereses que
se pretende proteger no resulten homogéneos.
Ello es así, pues la eficacia de las garantías sustantivas y
procesales debe ser armonizada con el ejercicio individual de los derechos que la
Constitución también protege como derivación de la tutela de la propiedad, del
contrato, de la libertad de comercio, del derecho de trabajar, y la esfera privada,
todos derechos de ejercicio privado; por otro lado, también debe existir una
interpretación armónica con el derecho de defensa en juicio, de modo de evitar
que alguien sea perjudicado por la sentencia dictada en un proceso en el que no ha
participado (Fallos: 329:4593, disidencia del doctor Ricardo Luis Lorenzetti).
Es dable advertir que en este caso, tratándose lo pretendido del
resguardo de intereses eminentemente económicos -que dependen de diferentes
factores, tal como se ha indicado supra-, pueden existir situaciones
diferenciadasyla protección de unos puede implicar la afectación de derechos de
otros con un interés pecuniario distinto.
En ese sentido, no debe soslayarse la posibilidad de que puedan
darse intereses· contrapuestos entre los beneficiarios, tal como afirma el Estado
Nacional cuando al responder el presente recurso señaló que ” … resulta claro que
existen intereses contradictorios entre los integrantes del grupo. Los que
perciben el h.aber mínimo garantizado no pretenden que su haber se ajuste en
base a un índice salarial, ya que tal conclusión implicaría una reducción de su
ingreso mensual, y la eliminación de la característica de solidaridad que informa
al régimen previsional. Por el contrario, tales beneficiarios habrán de defender
el sistema de movilidad establecido en la ley 24.463, integrado tanto por el arto
7° -que remite a lo que establezca la ley de presupuesto- y por el art. 8° -que
privilegia las jubilaciones mínimas…-. Por su parte, los que reciben los haberes
más altos, en cambio, prefieren que se priorice la proporcionalidad, y que se
eliminen los haberes máximos y escalas de reducción, reduciendo o eliminando
la solidaridad del sistema” (v. fs. 252 vta.).
Considero, en definitiva que la pretensión del Defensor del
Pueblo en el sub lite, al estar dirigida a la protección de derechos enteramente
individuales no homogéneos cuyo ejercicio y tutela corresponde, en exclusiva, a
cada uno de los potenciales afectados queda fuera del ámbito de la ampliación
que ha realizado el arto 43 de la Constitución Nacional e impide que se tramite
bajo la acción de clase prevista en el caso “Halabi”.
Todo lo expuesto conduce a confirmar los fundamentos de la
sentencia recurrida y hace innecesario analizar los restantes planteos involucrados
en la litis, pues, como es sabido, la existencia de caso o causa es un requisito
jurisdiccional comprobable de oficio, su ausencia o desaparición importa la de
juzgar y no puede ser suplida por la conformidad de los que intervienen en el
proceso o su consentimiento por la sentencia (Fallos: 308: 1489 y 325:2982, entre
otros).
Debo aclarar, por último, que lo hasta aquí expresado no implica
adelantar juicio alguno sobre la cuestión de fondo debatida, ni menoscabar el
derecho de cada habitante de la Nación para acudir al amparo jurisdiccional
cuando se vean lesionados o restringidos ilegítimamente sus derechos
patrimoniales:
-VIPor
lo expuesto, considero que corresponde declarar la
admisibilidad del recurso extraordinario y de la queja y confirmar la sentencia de
fs.210.
Buenos Aires, C8de marzo de 2010.
ES COPIA ESTEBAN RIGHI

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